Opinión: La distribución del presupuesto universitario

El análisis de la metodología de distribución y aplicación de los fondos que el Estado asigna a las Universidades Nacionales de gestión pública son marginales para los miembros de la comunidad académica. Por lo general, los congresos, conferencias, talleres, seminarios o proyectos de investigación se enfocan en aspectos pedagógicos, de gestión académica, de extensión y de ciencia y técnica y de los propios de las disciplinas.

En marzo de 2020 el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) publicó en el marco de la serie de “Cuadernos del INAP” el estudio “El presupuesto universitario en la Argentina: ¿cuánto, cómo, dónde y a quiénes?” realizado por los economistas Juan Ignacio Doberti, Gabriela Gabay y Melina Levy, docentes de la Universidad Nacional de La Matanza. Está disponible y de libre acceso en http://publicaciones.inap.gob.ar.

Si bien los autores reconocen la escasez de estudios rigurosos, surge de sus investigaciones que el debate sobre el presupuesto universitario “suele transitar por el prejuicio ideológico” y las posturas que se presentan no tienen sustento en evidencias objetivas.

Por otra parte, la inestabilidad macroeconómica de la Argentina obstaculiza la comparación de los parámetros claves, tanto hacia el interior entre universidades argentinas, la evolución circunscripta a una misma Universidad o hacia el exterior para generar indicadores relativos útiles.

Un elemento fundamental para el curso de las políticas de Estado en materia económica es el marco legal que las regula. Si bien para los niveles educativos inicial, primario, secundario y técnico no universitario este aspecto fue modificado a través de las leyes de Financiamiento Educativo (2005), de Educación Técnico Profesional (2005), de Educación Sexual Integral (2006) y de Educación Nacional (2006), para el sistema universitario continúa vigente la Ley de Educación Superior, promulgada en 1995 sólo parcialmente modificada por la Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior (2015) que hace explícita la prohibición del cobro de aranceles y el ingreso irrestricto en las carreras de pregrado y grado para las Universidades Nacionales de gestión pública.

Para el análisis de la evolución del presupuesto que el Congreso de la Nación le asigna a las Universidades se puede considerar como un parámetro relevante la inversión que el Estado hace anualmente en el Sistema Universitario de Gestión Pública, tomada como porcentaje del Presupuesto Nacional, que se muestra en las siguientes tabla y gráfica, en las que no se incluye el presupuesto específico destinado a los Hospitales Universitarios:

Una cuestión diferente es cómo la Ley de Presupuesto distribuye por cada universidad los recursos asignados. Tradicionalmente hubo una idea general de tomar como base de distribución el número de estudiantes declarado por las instituciones. Sin embargo, a medida que se incorporaban nuevas universidades al sistema manteniendo el mismo presupuesto global, se comenzaron a proponer modelos de distribución presupuestaria más razonables. Por lo pronto, previo a la implementación del Sistema Informático Universitario (SIU), resultaba imposible homologar los datos de cantidad de alumnos que suministraba cada universidad.

En algunas instituciones no existe la baja de matrícula para los alumnos que abandonan las carreras ni para aquellos que durante varios años no participan de las cursadas. La definición de la cantidad de “estudiantes” a los efectos presupuestarios no estaba consolidada hasta que el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) la definió por Acuerdo Plenario Nº 465 del año 2003 como el “número de estudiantes universitarios a la cantidad de estudiantes inscriptos en primer año corregidos por un factor de deserción más los alumnos reinscriptos que hayan aprobado dos o más asignaturas en el ciclo lectivo del año anterior”.

El CIN realizó además un estudio amplio que consideró diferentes aspectos que hacen a la necesidad presupuestaria de las instituciones en base a la experiencia disponible. Así es que el 8 de marzo de 2012 un Comité Técnico creado al efecto publicó el texto unificado del “Modelo de asignación presupuestaria” para las Universidades Nacionales de Gestión Pública que reúne las disposiciones aprobadas en los Acuerdos Plenarios AP 465/03, AP 508/04, AP 660/08 y AP 690/09.

Sin embargo, este modelo que tiende a buscar una cierta objetividad al momento de asignar recursos públicos sólo es de aplicación para los incrementos presupuestarios en términos absolutos, pensando un escenario de crecimiento de la financiación del sistema, cuestión que no ha ocurrido.

Los eventuales incrementos presupuestarios para el Sistema Universitario, según el modelo del CIN, deberían distribuirse por universidad teniendo en cuenta varios aspectos: a) la escala de las Universidades (a menor tamaño, más proporción de inversión en salarios de directivos y administrativos), b) la complejidad de la oferta académica (carreras que implican diferentes inversiones en laboratorios o equipamiento), c) número de alumnos ajustado según el AP 465/03 y d) actividades de investigación.

Por otra parte, el CIN en el año 2003, cuando del presupuesto de gastos del sistema se distribuía el 86% en salarios y el 14% en gastos operativos (desde tizas hasta becas, pasando por los servicios, salidas de campo, ropa de trabajo, renovación de equipamiento, mantenimiento de las instalaciones, capacitación del personal) se propuso mejorar esta relación a un 75% / 25% respectivamente en el año 2007, la que no sólo no se alcanzó sino que actualmente en la mayoría de las Universidades está en alrededor de 93% / 7% como en el caso de la Universidad Nacional de Jujuy, lo que las deja sin margen de acción autónoma.

Con relación a la Universidad Nacional de Jujuy, su participación en la distribución del presupuesto nacional en los últimos 20 años se puede dividir en dos etapas perfectamente definidas. La primera, entre 2001 y 2013 durante una gestión que logró el crecimiento de la Universidad y la inclusión a través de la planificación y ejecución de un plan de inversiones en edificios, laboratorios, aulas, espacios deportivos, comedores, capacitación docente y salud en la que se lograron importantes aumentos presupuestarios.

Por el contrario, a partir de 2014 se observa un estancamiento en la participación de la Universidad Nacional de Jujuy en la distribución del presupuesto entre las Universidades Nacionales, que da cuenta de una fragilidad financiera en las acciones de expansión académica, creación de institutos de investigación y sedes ya que no están respaldadas por el crédito presupuestario correspondiente. A mediano plazo, si no se regulariza este desfasaje, habrá que tomar decisiones que impliquen analizar qué gastos se disminuye para afrontar los nuevos compromisos asumidos sin contrapartida de financiamiento genuino.

Algunas de las restricciones presupuestarias ya se están ejecutando en la Universidad Nacional de Jujuy de manera discrecional y sin comunicarlas de manera explícita a la comunidad académica. Por ejemplo, se ha incrementado el presupuesto de la Unidad Central del Rectorado que pasó de un 18% a un 26% de participación del total asignado a la Universidad Nacional de Jujuy a costa de la disminución de los presupuestos de las Facultades de Ciencias Económicas (-2% del presupuesto total) e Ingeniería (-5% del presupuesto total) para llevar adelante proyectos que no tienen sustento presupuestario genuino.

Claramente existe una vacancia de estudios rigurosos sobre las cuestiones presupuestarias en el Sistema Universitario de Gestión Pública que seguramente serán tratadas en el Parlamento en el marco de la discusión de la nueva Ley de Educación Superior que se ha anunciado.

La asignación del presupuesto público universitario muestra la existencia de ciertas discriminaciones sociales, de género y geográficas, pero una tendencia hacia la igualación y no hacia la equidad si se considera su evolución histórica.

Sigue siendo superior la participación de los jóvenes con mayores recursos económicos entre los inscriptos, las mujeres están subrepresentadas en los cargos más altos de las universidades y en las provincias periféricas hay menor oferta educativa. En este sentido, la acción estatal a través de la gratuidad de los estudios y del financiamiento de universidades en todo el país ha sido y continuará siendo fundamental para reducir las distintas discriminaciones en el ámbito universitario, en la medida que los fondos sean aplicados con esta finalidad.

(*) Decano de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Jujuy.